Jonghyuk Lee，南洋理工大学拉惹勒南国际研究院中国项目组助理教授。研究关注政治精英、比较政治、中国政治。

Journal of Chinese Political Science（JCPS）是一份专注于中国政治科学研究的国际学术期刊，一年出版4期。该期刊旨在发表关于中国政治、国际关系、公共政策、政治经济学等领域的高质量学术论文。2023年，JCPS的影响因子为4.6。

Lee, J. (2025).Incentivized Inequality: Career Incentives and Investment Allocation in China. Journal of Chinese Political Science, 30(1), 111–131.

    官僚体系中的职业激励被公认为塑造官员行为的关键因素。因此，公务员的职业激励如何影响其辖区内的资源配置，成为公共管理领域最受关注的研究议题之一。学界长期强调职业激励对政府部门推动经济发展的重要作用。在中国的背景下，大量研究发现，地方官员的职业激励是经济高速增长的决定性因素。具体而言，基于经济绩效的明确职业激励促使地方官员参与辖区竞赛，促进地方经济竞争性发展。

    尽管中国各地职业激励与经济发展之间的关系已得到广泛研究，但系统性探索其对地方治理影响的成果仍相对有限，特别是在区域不平等问题上。中国有些省份内部的贫富差距持续扩大，而另一些省份则通过向相对欠发达地区倾斜资源，有效缩小了区域间不平等。

     为何某些省份会将更多资源投向省内发达地区，而其他省份却没有？是什么因素导致省内投资差异随时间推移不断变化？本文提出，省级官员的官僚晋升激励是导致省内区域发展不平等的关键因素。由于官员的晋升动机不同，某些类型的省级官员可能将更多资源导向富裕地区，而另一些官员则可能将更多资源投向欠发达地区。已有研究表明，资源分配差异与地方官员的各类激励机制密切相关。例如，部分文献指出，社会关系网络会促使官员将更多资源分配给关系密切的地区。黄亚生认为，来自中央政府的官员更倾向于控制投资规模。

    本研究在多个重要方面与以往研究有所不同。首先，本研究提出了一种创新方法，通过估算晋升概率预测值来衡量地方官员的职业前景。在计算晋升概率预测值时，模型综合考虑了个人生平经历、职业发展等多维度特征。通过整合所有可量化的晋升决定因素，该预测模型能精准反映官员在竞争环境中的职业发展前景。

    然而，职业前景与职业激励之间的关系可能并非线性。公共管理的相关研究表明，官僚机构内部人员的遵从程度存在差异，地方官员的职业激励往往取决于中央政府与地方官员之间的制度安排，例如监督体系和双方预期。因此，中国的地方官员可能会根据他们的职业前景，战略性地选择对中央的服从程度，而他们的职业前景是由中央的人事管理制度决定的。

    本研究将地方官员根据职业前景分为三类：晋升无望者（dead-enders）、职业进取者（careerists）和政治新星（rising-stars）。晋升无望者因个人履历薄弱导致晋升空间有限，缺乏继续发展的动力。政治新星因能确保晋升导致受到的激励较弱。职业进取者处于中间状态，正处于晋升关键期，因此受到的激励最强。若官员的职业前景既不足以确保晋升，又不至于过低导致落选，就需要遵循中央的优先事项来提升晋升机会。

    此前针对中国省份的研究多聚焦于省级领导层（如省委常委、省长等）的个人履历。但这种研究方式容易忽视集体领导层内部的政治博弈与协作机制。实际上，省级政策制定并非由最高领导层自上而下单方面决定，而是通过协商共识形成。为深入探究集体领导在中国省级行政体系中的作用，本研究聚焦省委常委会成员的行为特征。我们系统整理了1995至2019年间2200余名省委常委会成员的履历与职业发展数据。

    基于上述显著特征，本研究探讨了职业晋升激励对我国省内投资分布的影响。研究发现，由职业进取者主导的省级领导层更可能推动整体投资增长。然而，职业进取者往往将更多投资资源倾斜到富裕的省内区域。

    相比之下，当省级领导层大多由晋升无望的官员组成，他们往往将资源投向较贫困的省内区域。这些官员的职业前景有限，因此优先考虑资助地方利益而不是眼前的事业，因为他们不太可能得到晋升。研究还发现，相较于其他类型的官员，政治新星在推动省内投资方面往往力度不足。这类官员通常会因担心腐败指控而对招商引资持谨慎态度。这些发现更深刻的揭示了地方官员的职业激励如何在政党体制下影响政策走向。

本文结构安排如下：在下一章中，我们将深度结合中国情境阐述本文的假设。随后，本文将展示如何评估地方领导人的职业发展前景。本部分将详细说明晋升概率预测的计算方法及个人职业激励机制的构建方案。最后，我们将探讨如何在地方集体领导的背景下整合个人职业激励体系。本文将构建省级层面的独立变量，以探究省级领导的职业激励与投资分配之间的关系。随后将讨论数据收集过程和方法选择，并呈现实证结果。最后部分将进行总结。

    学者们认识到，职业激励在确保地方官员对中央政府的忠诚方面发挥了重要作用。通过实施基于绩效的职业奖励，政府能够激励地方官员参与辖区间竞争以实现中央的目标，如经济发展、社会稳定和环境保护。中央还开始轮换地方官员，以实现对区域的有效管理。通过这些制度安排，领导者向地方官员提供了明确的激励，使其行动与中央利益保持一致。

    尽管中国成功维持了对地方官员的强劲职业激励，但由于各地面临的政治环境不同，个别官员对这些激励的反应并不一致。公共管理研究长期关注官僚体系的弊端，其中官员在执行中央指令时的服从程度存在显著差异。近年来，学界对地方官员在执行中央指令时表现出的多样化行为模式也展开深入探讨。值得注意的是，中国地方官员在执行中央政策时，往往会根据自身职业发展考量，采取差异化的服从策略。尽管职业激励机制能有效促进政策执行，但不同地方官员对这类激励措施的响应程度仍存在显著差异。

    现有关于非西式民主政体的研究文献往往忽视一个事实：政府官员在实施公共政策时面临异质性激励。若存在这种差异，地方官员将通过多种方式应对中央政府构建的激励结构。本研究旨在通过量化地方官员对中央的顺从与规避程度、分析此类行为产生的差异化结果，拓展非西式民主国家治理机制的相关研究。

图1职业前景与职业激励的关系

如图1所示，本文根据职业前景将中国地方官员划分为三类：“晋升无望者”、“政治新星”和“职业进取者“。第一类官员被称为“晋升无望者”，因其职业发展道路受限。这通常源于选拔过程中对学历等硬性指标的强调。伴随着现代化的发展，中国人事管理体系已从任人唯亲转向唯才是举，年龄、学历、行政经验等客观资质逐渐成为晋升门槛。可以合理推测，这类官员的职业激励最为薄弱，因为他们被排除在晋升竞争之外。

第二类官员被称为“政治新星”，由职业前景显著优于他人的地方官员组成。他们通常是年轻、有能力且受过良好教育的官员，拥有中央机关的工作经验。作为精英培训的一部分，党会将有前途的官员轮岗至不同地区，导致政治新星分散在许多省份。这些被精心培养的“优待对象”对职业激励反应有限，因为他们的晋升机会已经足够高，足以获得下一次晋升。因此，鉴于涉及的政治风险较高，政治新星们采取保守行动，以避免潜在的腐败指控。那些职业晋升动力最强的官员群体被称为 “职业进取者” ，他们介于“晋升无望者”和 “政治新星”之间 。职业进取者的职业晋升前景尚可，既不至于低到无法晋升，也不会像那些稳获晋升的明日之星那样过高。这类官员可能在履历上存在某些短板，比如年龄偏大、在中央机关缺乏工作经验 ，或是与高层领导的政治关系不够紧密。这些处于晋升门槛的官员往往斗志昂扬 ，积极争取晋升机会 。职业进取者必须在有限的晋升机会中相互竞争，因为他们的晋升资格几乎完全取决于上级对其工作表现的评估。

资源在地方层面的公平分配是有效地方治理的关键要素。此前的研究聚焦于中国区域不平等的根源重点关注沿海与内陆、城乡区域之间的差异。近年来，学界开始关注省内区域不平等现象。然而，这些研究主要基于个案分析，且聚焦于各省的独特特征，因此难以推广其结论。

本研究则系统分析了省内不平等现象的政治根源，重点考察官员职业激励与辖区内资源分配之间的关联。许多学者研究表明，政府资源的分配主要受政治因素影响，具体包括地方政府支出、政府间转移支付以及土地审批等要素。

在影响区域不平等的省级资源中，本文重点考察固定资产总投资。在中国投资驱动型经济增长的背景下，地方政府通过管理土地出让、建筑许可、开发区设立及金融机构，间接影响投资目标的实现。作为转型经济体，中国政府在固定资产投资包括土地、建筑、设施、机械和道路等领域扮演着重要角色。

本研究中“省级官员”特指省委常委会成员。自上世纪80年代起，中国各省在经济事务上享有自主权。作为省级最高决策机构，省委常委会对资源拥有显性与隐性双重管理权限，涵盖土地、建筑、设施、原材料、能源、交通及金融机构等资源领域。该委员会肩负着推动经济发展的集体责任，而重大投资项目往往需要省级各部门通力协作——包括主管财政的省长与副省长、组织、政法、宣传、统战等部门，以及各主要城市的领导负责地方协调。但无论在省委常委会中担任什么职务，都要根据经济业绩和招商引资情况来考核。

表1 各级官员类型和预期投资分布

表1提出了关于省级官员职业激励与其管辖区域内投资分布关系的假设。职业进取者有动力推动更多投资流向财力雄厚的市镇。现有研究指出，中国政治晋升主要通过绩效考核、获得上级青睐方式。在绩效导向型机制中，省级官员需通过GDP增速等量化指标展现经济发展能力。而另一驱动机制则表明，官员可能需要向掌握晋升实权的中央领导证明自身能力。为赢得上级青睐，官员们会采取多种方式以提升个人声望。

如表1所示，对于追求仕途的职业进取型官员而言，向财力雄厚的市镇倾斜资源是最有效的策略，既能刺激省级经济增长，又能最大化其政治晋升的收益。资源分配中存在着效率与公平的权衡关系。经济发达的都市化区域常被视为更高效的经济增长引擎，因其资本边际生产率更高。

与职业进取者不同，那些缺乏晋升前景的人有着不同的激励机制，这促使他们将资源投向经济欠发达的市镇。他们的关注点更多在于退休后的规划，而非眼前的职场目标。

与晋升无望者或职业进取者相比，新星官员更可能减少投资。那些职业前景光明的地方官员被视为前途无量，注定会成为高层领导人。因此，他们对参与大型投资项目持谨慎态度，因为这样做可能会增加被指控腐败的风险。

总体而言，本研究旨在验证以下四个关于职业激励与投资分配关系的假设：

假设1-1：省委常委会中，职业进取者的比例越高，该省固定资产投资额越高。

假设1-2：省委常委会中，政治新星的比例越高，该省固定资产投资额越低。

假设2-1：省委常委会中，职业进取者的比例越高，省内较富裕的区域固定资产投资额越高。

假设2-2：省委常委会中，晋升无望者的比例越高，省内较贫困的区域固定资产投资额越高。

该分析仅基于作者数据库中的数据，该数据库包含1995年至2019年间省委常委会成员的传记和职业信息。该数据库包括2200名党的干部的详细数据，如年龄、性别、民族、县级出生地、教育程度、大学母校、入党年份以及每位干部的每一次职业变动。该数据库提供了广泛的职业信息，能够识别从中央到县级的党、军、政府部门及下属部门。该数据库共收录约640个政党相关、550个政府、390个军事、1040个大学及13,700个职位信息。本文研究的核心指标为1995至2019年间各市镇固定资产投资总额。

本研究旨在评估中国省级最高集体决策机构——省委常委会成员的职业发展前景。该委员会设有四个职级：(1)省委书记（PS），作为省级最高领导人；(2)省长（GOV），省政府首长；(3)省委副书记（VPS）；(4)普通委员（SC），负责分管各类事务。领域包括组织、宣传、统战、政法、经济、秘书处以及副省级城市。

本研究通过晋升概率预测指标来评估官员的职业发展前景，其中晋升特指被任命或调任至更理想职位。具体而言，若官员被调任至更高层级职位，即视为晋升。此外，从省级部门调任至中央同级部门也视为晋升。

表2  1995至2019年晋升决定因素的平均值

以下方程展示了一个运用概率回归估计法构建的经验模型，用于预测官员i在年份t的晋升概率。已有研究发现，中国官员的晋升主要受约12项个人特征变量影响。这些变量表2列出了相关数据，涵盖个人背景特征（如年龄、性别、教育程度及少数民族身份）、职业发展信息（如任职年限与行政管理经验）等。该概率模型还设置了时间效应和职位效应，用于控制时间维度与职位差异带来的未观测异质性。模型中设置了年份虚拟变量作为时间固定效应。此外，鉴于省委常委会各职位可能具有不同的潜在特征，这些特征对晋升概率的影响存在差异，因此模型特别纳入了省委常委会的四个职级层级。

根据晋升概率预测值，本文将省委书记、省长、厅长等省级领导分为三类：“晋升无望者”、“职业进取者”和“政治新星”。“晋升无望者”指当年晋升概率预测值位于后25%的官员；“新星”指晋升概率预测值位于前25%的官员；其余两类（即第二和第三四分位）则归为“职业进取者”。本研究以省委常委会中各类官员的比例作为主要自变量，这些比例数据具有重要参考价值，因为它们反映了中国省级决策过程的集体决策特性。该测量方案为衡量省级领导层整体激励程度提供了可靠依据。

下列模型是针对省委常委会成员职业激励机制下省内投资分配问题的核心分析模型。

为进行实证检验，本研究采用固定效应估计方法。Yijt为因变量，表示时间t时省份i中城市j的人均固定资产投资总额。IVit代表关键自变量：即时间t时省份i省委常委会中晋升无望者、职业进取者和政治新星的比例。GRPijt表示时间t时省份i中城市j的人均地区生产总值（GRP）四分位数，该指标包含四个层级，从全省各城市中前25%（第一四分位）到后25%（第四四分位）。Xijt包含可能影响固定资产投资水平的城市j控制变量，包括人均GRP、GRP增长率、人口规模、一产与二产的GRP比重，以及政府支出和财政收入。城市固定效应用αj表示，年份固定效应用γt表示，εijt则用于捕捉每个观测值的误差项。所有经济变量均经过对数转换处理，以控制数据的非线性和偏态特征。

在实证分析中，方程(1)中的β1和方程(2)中的β3是核心关注系数。β1表示单位变化时总投资额的变化量。通过分析各类官员的比例构成，研究β1变量可帮助我们判断哪种官员类型更可能促进该省投资。β3作为GRP与关键自变量的交互项，旨在评估不同官员类型对投资金额的影响差异如何随各市GRP水平变化。通过观察β3的符号正负，我们可推断出哪种官员类型更倾向于扶持富裕或贫困市。

表3展示了不同类型官员比例对全省投资总额的影响。投资总额数据直观反映了各类别官员比例提升时，市投资平均水平的增幅。具体而言，若职业进取者比例每增加1%，人均市投资平均增长0.223%。反之，省级领导层中晋升无望者和政治新星比例过高时，会抑制市投资规模。这些数据有力支持了假设1-1和假设1-2的结论。省委常委会中的职业进取者，往往通过推动更多投资来博取上级青睐，以此彰显自身能力。

表3 各类型对总投资额的影响（假设1）

在控制表3中模型(4)和模型(5)中职业进取者所占比例后，“晋升无望者”和“政治新星”的系数均不显著。这表明相较于职业激励型群体，“晋升无望者”和“政治新星”由于职业晋升动力较弱，对增加省内投资的投入积极性较低。那些对银行贷款、上市公司和外资等影响投资的资源缺乏决策权的“晋升无望者”，通常难以有效推动投资。而“政治新星”群体则可能因对大型投资项目持谨慎态度而抑制投资。由于“政治新星”群体晋升概率较高，他们往往不愿冒险推进存在诸多不确定性的投资项目。

为深入分析职业激励对投资目标的影响，本研究按市级财政收入水平对总体效应进行分层分析。省级官员对不同财力水平城市的投资目标可能存在差异化动机。表3中“晋升无望者”效应较弱的现象，可能源于这些官员在某些地区积极招商引资，而在其他地区却难以推进，从而抵消了整体效应。为探究这一问题，本研究引入交互项，将各类官员占比与市级人均生产总值（GRP）四分位数进行关联分析。该模型旨在揭示特定类型官员是否更倾向于向财力较强或较弱的城市倾斜投资。

表4展示了各官员类别占比与市级GRP人均四分位数交互作用模型的结果，基准水平为GRP人均第一四分位数，即GRP人均水平位于同省中上25%的城市。交互模型用于估算参考水平的斜率变化幅度，该变化与省内各市GRP四分位数的变化相关。以职业进取者为例，第一四分位数的系数为0.122，表明省级常务委员会中职业进取者比例每增加1%，该斜率变化值为0.122。这使得前25%的市级投资增长了0.122%。交互变量分析显示，当职业进取者比例每增加1%时，第二四分位数的市投资预计会增加0.085%（即0.122-0.037），但该效应不显著。第三四分位数仅增加0.057%，第四四分位数则仅增加0.034%。

表 4 各类型官员对投资目标的影响（假设2）

图2前25%和后25%市投资对比

*注：计算期望值时其他变量均设为均值水平

对于职业进取者而言，交互项系数为负表明，他们往往会将大部分投资投入资金更充裕的市，这与假设2-1的结论一致。这种投资模式可能加剧省际不平等。图2还可视化了职业精英在人均GRP排名前25%与后25%城市之间的投资目标差异。随着职业进取者比例的增加，前25%市的投资金额显著增长，而后25%市的投资金额几乎保持不变。职业进取者倾向于优先投资发达城市的项目，因为这些地区能提供更高的曝光度、更高效的资本运作。通过这种方式，他们希望提升晋升前景并获得成就认可。

尽管与职业进取者相比，“晋升无望者”可能无法为各自省份带来同等规模的投资，但交互模型显示，他们在促进贫困地区投资方面确实发挥着积极作用。表4数据表明，相较于基准水平（即第一四分位数），晋升无望者群体对市人均生产总值的第二、第三、第四四分位数系数均呈现显著正向影响。图2右侧曲线更直观地揭示：当省级领导层中晋升无望者比例上升时，省内贫困地区获得的投资显著增加。反观富裕区域，当省级领导层被晋升无望者占据时，其获得的投资金额反而会减少。

这一发现尤其引人关注，因为它揭示了非西方民主政体下资源再分配的运作机制。职业进取者往往将资源集中于省内发达地区以提升晋升机会，而晋升无望者者则将更多资源投入欠发达地区。这种投资模式有助于缓解省内贫富差距。那些在职业发展道路上受阻的官员选择投资欠发达地区，其动机可能并非出于本意。职业进取者往往占据富裕城市的投资机会，导致晋升无望者选择空间受限。为解决退休后的困境，这些官员常试图与当地民众建立联系。

表4第三列显示了省委常委会中政治新星的投资目标，只有基准水平具有显著的负系数，而其他交互项均不显著，这说明新星成员保守的投资方式导致投资减少，主要影响的是财力较强的市。这种谨慎态度反而减少了资金流向较富裕的城市，无意间缓解了本省的区域发展差距。

本文研究了省级官员的职业激励机制与其在省内投资管理中的关系。具体而言，省级领导层的职业激励通过省委常委会中“晋升无望者”、“职业进取者”和“政治新星”的比例来量化。通过比较同一时期同等级别官员的晋升概率预测值，本文识别出不同类型的省级官员。在省级政府可控资源中，本研究选择人均固定资产投资总额作为结果变量，旨在探究不同层级的职业激励如何影响省内投资配置，进而塑造区域不平等格局。

不同类型的省级官员会因职业利益而对投资目标产生不同偏好。职业进取者更倾向于将投资引向财力雄厚的城市，以此博取上级的青睐。另一方面，晋升无望者往往更关注退休后的事务，将投资转向欠发达地区。最后，政治新星在投资促进方面可能持保守态度，因为他们认为大型投资项目存在腐败风险。

本研究的发现对比较政治学和公共行政领域具有重要启示。该研究通过揭示地方领导层内部精英竞争的意外后果，为非西式民主国家下的再分配机制提供了新的解释视角。尽管现有文献对此类国家的分配机制的解释较为全面，但这些宏观框架难以预测实际政策效果。在单一政党体制下，地方政府可能以不同方式应对中央政府设定的激励机制，从而导致政策结果的差异。本文通过研究地方政府中代理人的策略行为其对政策结果的影响，为这一领域提供了新的视角。

现有文献主要聚焦于中国官僚政治中谋求晋升者的行为，但可能只有部分地方精英会响应官僚体系中的职业激励。Downs将官员划分为两类：积极谋求晋升者与只顾安全的安逸派。本研究旨在通过分析非西式民主国家非晋升派的激励机制，拓展对于官僚政治的理解。

尽管众多中国政治研究聚焦官员政策选择如何影响晋升机会，但系统性研究官员晋升前景如何反向影响政策决策的理论框架仍较为匮乏。本研究通过估算官员晋升概率预测值，并基于其晋升前景与竞争对手的相对差异计算职业激励机制，系统评估了地方官员的职业发展路径。这项研究具有重要价值，因为它能揭示各类资源的分配机制，包括政府间资金转移、公共产品供给、产业投资、土地开发等。通过创新性地引入地方官员职业激励机制的评估指标，本研究为中国政治理论界提供了分析分配政策政治根源的有力工具。

编译：高含笑 | 华东师范大学

审校：方翎

排版：高含笑

审核：苏梦悦 毛瑞瑾